Текст статьи 1.1 КоАП РФ в новой редакции.
1. Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.
N 195-ФЗ, КОАП РФ действующая редакция.
Комментарий к статье 1.1 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ
Комментарии к статьям КоАП помогут разобраться в нюансах административного права.
1. Реализация нормативного правового акта не может осуществляться без учета правовых предписаний иных действующих актов, составляющих систему законодательства РФ. В этой связи при формировании общих положений любого документа законодатель определяет перечень наиболее значимых в данной сфере нормативных актов, которые подлежат реализации в неразрывной связи с законом. Аналогичное правило реализовано в рамках настоящей статьи применительно к применению норм КоАП РФ. Поскольку КоАП РФ направлен на урегулирование административных правоотношений, то система законодательства в узком смысле охватывает собой совокупность нормативных актов, регулирующих указанный вид правоотношений. В соответствии с предписаниями комментируемой статьи законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Однако подобное ограничение восприятия системы законодательства в области административных правоотношений представляется необоснованным, поскольку большинство предписаний КоАП РФ отсылает к специальным правилам, нарушение которых и составляет административное правонарушение, например Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 "О правилах дорожного движения" и т.п. Подобные нормативные акты также в полной мере подлежат применению к рассматриваемым правоотношениям и входят в систему законодательства. В этой связи нормы настоящей статьи, определяя круг нормативных актов, подлежащих применению, указывают на те документы, которые призваны непосредственно регламентировать меры ответственности, применяемые за совершение административного правонарушения.
Примером регионального нормотворчества может выступать, например, Закон Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области", основной целью которого является разграничение сфер применения КоАП РФ и регионального закона, а также регламентация деятельности органов местного самоуправления в рамках административного производства. Кодекс Республики Башкортостан от 23.06.2011 N 413-з "Об административных правонарушениях" закрепляет общие положения, группы административных правонарушений, определяет органы, которые могут рассматривать дела о них. Отдельные разделы посвящены производству по делам об административных правонарушениях, исполнению и пересмотру решений, перечисляет виды административных наказаний.
2. Предписания ч. 1 комментируемой статьи рассматривают понятие административного законодательства в узком смысле, относительно применения мер ответственности. В совокупности с положениями ч. 2 настоящей статьи административное законодательство рассматривается в широком смысле, включающем как нормативные акты общего характера, так и специальные. Положения ч. 2 закрепляют два принципиальных аспекта.
В первую очередь, речь идет об установлении взаимосвязи КоАП РФ и Конституции РФ. Поскольку Конституция РФ является Основным Законом государства, она призвана регламентировать режим законности, регулировать все виды правоотношений, возникающих на территории государства. При этом следует помнить, что одним из основных свойств данного документа является его прямое действие, т.е. непосредственное применение при урегулировании правоотношений. В случае если нормы КоАП РФ не соответствуют или противоречат предписаниям Конституции РФ, то применяются положения Основного Закона государства. В то же время Конституция РФ является актом общего регулирования, т.е. ее предметом являются не только административные, но и иные виды правоотношений, в полной мере регламентируемые данным нормативным актом. В частности, о непосредственном применении норм Конституции РФ к административным правоотношениям свидетельствует активная позиция Конституционного суда РФ - органа, призванного устанавливать соответствие отдельных правовых предписаний Конституции РФ.
Так, Конституционный Суд РФ признает, что законодатель в пределах своих правотворческих полномочий вправе вводить и изменять меры ответственности за конкретные виды правонарушений, а также их вид и размер (см. подробнее: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 N 1-П "По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Маслянский хлебоприемный пункт").
Вместе с этим предписания ч. 3 ст. 55 Конституции РФ применительно к свободе экономической деятельности допускают возможность ограничения прав физических и юридических лиц федеральным законом, если такое ограничение базируется на общих принципах права, отвечает требованиям справедливости, является адекватным, соразмерным конституционно значимым целям и ценностям и необходимо для их защиты. На этой же позиции базируется и Европейский суд по правам человека. Его позиция выражается в том, что если вытекающее из уплаты штрафа финансовое обязательство возлагает на лицо чрезмерное бремя или оказывает значительное влияние на его финансовое состояние, то это может поставить под сомнение право такого лица на уважение своей собственности, гарантированное абз. 1 ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Единство правовой позиции указанных органов правосудия свидетельствует о единстве правовых предписаний не только государственного, но и международного характера, что логически вытекает из предписания ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и декларировано ч. 2 настоящей статьи, а именно: нормы международного права и международные договоры РФ являются частью системы российского законодательства и подлежат применению только в том случае, если международными нормами предусмотрены иные правила, нежели КоАП РФ.
Примером применяемых международных норм может выступать Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств - членов Таможенного союза, в соответствии с которым лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории Таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству той стороны, на территории которой выявлено административное правонарушение.
Таким образом, законодательство об административной ответственности следует рассматривать в его совокупности. Причем одной из особенностей административной ответственности является возможность нормативного регулирования составов административных правонарушений, а также мер ответственности за них не только КоАП РФ, но также и иными нормативными актами, в том числе подзаконными и региональными. Данная особенность также свидетельствует о комплексном восприятии законодательства об административных правонарушениях.
Следующий комментарий к статье 1.1 КоАП РФ
Если у вас есть вопросы по ст. 1.1 КоАП, вы можете получить консультацию юриста.
1. Часть первая настоящей статьи посвящена не просто законодательству об административных правонарушениях, а целостной системе законодательства. Если законодательство - это простая совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих ту или иную группу общественных отношений, то система законодательства - это принципиально иное качество организации нормативно-правового материала. Система законодательства призвана, прежде всего, отражать национально-государственное устройство страны, распределение полномочий между центром и регионами, особенно актуально это для федеративных государств. Система законодательства складывается из нормативно-правовых актов в соответствии с их юридической силой и компетенцией принимающих их органов государственной власти. В основе системы законодательства должен лежать принцип субординации и взаимодополняемости нормативно-правового материала.
Все эти подходы нашли отражение при конструировании части первой настоящей статьи. Федеративное устройство России четко выражено в структурных компонентах системы законодательства об административных правонарушениях. Она состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные акты в своей совокупности образуют целостную и непротиворечивую систему. Данная целостность обеспечивается тем требованием, что законы субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с КоАП РФ. Такое положение отражает иерархию двух уровней государственной власти в России (федеральной и региональной) и характер распределения полномочий между ними. Ведь административное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленным в ст. 72. А статья 76, часть 2, гласит, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. То есть мы видим, что комментируемая статья в полной мере воспроизводит закрепленный в Конституции РФ способ распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Внимательный анализ части первой настоящей статьи и ст. 72 Конституции РФ, посвященной совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ставит вопрос о том, можно ли рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, а следовательно, как предмет совместного ведения центра и регионов. Такой вопрос обусловлен тем, что мы не имеем нормативно закрепленного понятия административного законодательства. В данном случае мы исходим из содержания предметной области административного законодательства. Из самого словосочетания "административное законодательство" следует, что эта отрасль законодательства должна регулировать сферу государственного управления. Указ Президента РФ N 511 от 15 марта 2000 г. "О классификаторе правовых актов" содержит раздел "Основы государственного управления". Одной из частей этого раздела является "Административные правонарушения и административная ответственность". Такое нормативное положение позволяет нам сделать вывод, что законодательство об административных правонарушениях должно выступать частью законодательства о государственном управлении, то есть административного законодательства.
В качестве сравнения хотелось бы отметить, что в предыдущем Указе Президента РФ - от 16.12.1993 N 2171 "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства" - вообще не было упоминания об административном законодательстве, и не использовалось ни какое иное схожее с этим понятие.
Кроме этого, мы разделяем ту позицию, что административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. А в предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому представляется обоснованной та позиция, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях рассматривается как часть административного законодательства.
2. Часть 2 настоящей статьи говорит о том, что КоАП РФ является органичной частью отечественной правовой системы. Здесь воспроизводится несколько важных конституционных положений, составляющих основу конституционного строя. Во-первых, это положение части первой статьи 15 Конституции РФ, которая гласит, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Во-вторых, это часть четвертая той же статьи, в которой установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Использование в комментируемой статье вышеуказанных положений Конституции РФ является гарантией соответствия норм КоАП РФ общечеловеческим ценностям и гуманитарным достижениям.